由于灾害的性质不同，应急管理需要根据实际的情况制定相应的方案，虽然应急管理涉及因 素较多，但基本的要素主要有救援组织指挥系统、交通和通讯、救援队伍的组成与训练、现场搜救 与伤员抢救、救灾物资准备与投放以及媒体管理等诸多环节。 对这些环节的有效组织、协调和科 学管理可以提高应急管理工作的效率，有利于救援工作的顺利开展，在灾害救援中起到至关重要 的作用，构成了应急管理的基本要素。灾害救援按时间可以分成早、中、晚3个阶段，早期又称应 急期，一般是指灾后的一周以内，这段时间是救援的关键时期；中期又称亚急期是指灾难发生后 的7～30 d，晚期又称恢复期是指灾后的1～3个月。
灾难医学救援和平时医疗工作有很大的不同。灾难往往在短时间内产生大量伤病员，伤病 种类复杂，伤病情严重、紧急，要求抢救及时，卫生救援任务重。同时灾区破坏严重，卫生救援工 作面临诸多困难，由于基础生活设施破坏，传染病发生和流行因素增加。此外，由于灾害种类繁 多，成灾的原因不一样，灾损的程度、范围、对社会自然环境等影响千差万别。在灾难发生早期救 灾工作往往处于混乱状态，尽早终止这种混乱状态、实施有力的医学救援依赖于强有力的、高效 的组织指挥和管理系统。
一、灾难医学救援的组织体制
应急管理组织体制是伤病员医疗和转送工作的组织形式和基本制度，包括救治机构的设 置、救治任务和救治范围的区分。根据战争和应急管理经验，灾难医疗救援体制以分级救治为 宜。所谓分级救治就是把承担伤病员救治的医疗机构按地理位置、技术的高低和救治措施的 复杂程度分成等级，并按从低级到高级的梯次配置，把伤病员的整个治疗过程从时间和距离上 进行合理分开。灾难医疗救护一般分三级：第一级为现场抢救;第二级为早期治疗;第三级为 专科治疗。
(一）现场抢救
救灾队伍及其成员（包括医务人员、公安和消防人员、部队指战员、民兵预备役、群众、担架员 和挖掘人员)在灾难现场对伤病员实施初步急救措施。首先将伤病员从各种灾难困境中抢救出 来，然后进行包扎、止血、固定、心肺复苏和其他急救措施，主要任务是抢救伤病员生命、维护生命 体征，再把伤病员集中起来，转送到早期治疗机构。在现场救治阶段，要求医学救援迅速及时。 时间对于挽救生命、提高治愈率和减少残废率至关重要。大出血、窒息、中毒可因延迟数分钟而 死亡，可因提早几分钟而得救。因此，非医疗专业人员应该在平时对急救基本知识和技能进行培 训和训练，以便在应急救援过程中正确施救。
(二）早期治疗
应用灾区现有的、尚能发挥功能的各级医疗机构和设施及单独设立的外援医疗队进行急救， 也可以由外援医疗队利用当地医疗设施开展早期治疗。其基本任务是对经过现场抢救小组处理 或没有处理而直接送来的伤病员进行检伤分类、登记、填写病历或伤票，实施紧急治疗，包括开颅 减压、气管切开、缝合开放气胸、胸腔闭式引流、腹部探查、手术止血、抗休克、挤压伤筋膜切开减压、清创、四肢骨折复位和固定以及抗感染。留治轻伤病员和暂时不宜后送的危重伤病员，隔离 和治疗传染病患者。对创伤伤员来说，在12 h内必须得到清创处理。将需要专科治疗和需要较 长时间恢复的伤病员后送到指定医院。早期治疗效果对降低残废率、提高生存质量具有重大 意义。
(三)专科治疗
专科治疗由指定设置在安全地域的较大型综合医院和专科医院实施对灾区后送的伤病员特 殊伤情进行专科治疗，直到伤(病)愈出院。
伤病员分级救治过程中的关键环节是后送过程中前后衔接，保证既不中断、也不重复。前一 级救治要为后一级救治做好准备、创造条件、争取时间；后一级救治要在前一级救治的基础上补 充因条件不足和时间仓促而未完成的工作，并实施新的救治措施，使救治工作前后紧密衔接、逐 步完善。在后送和分级救治过程中要按规定填写统一格式的医疗记录，使前后救治过程由完整 文件记录。在后送过程中应不间断医疗救治过程，保证伤病员安全后送到下一级医疗机构。整 个救治过程的管理和组织指挥起关键作用。完善灾难医学救援的组织体制建设能够缩短灾难救 援早期的混乱状态，高效完成医学救援工作。
二、灾难医学救援指挥的要求
由于灾难发生具有突发性和紧迫性、复杂性和不确定性以及综合性和艰巨性等特点，灾难救 援指挥应做到以下几点。
(一)及时掌握和正确分析灾难情况
正确判断灾难发生的基本情况是有效组织实施医学救援的前提条件。政府卫生行政部门和 其他救援机构应该获得在灾难各个阶段的较完全的和有用的信息，如受灾程度、灾情变化趋势、 人口伤亡估计、医疗救治情况和卫生资源消耗情况。这些信息主要用于救灾决策和指挥及医疗 资源调配。这些信息组成和获取方法我们在第二章中巳经详细叙述。
(二）制定救灾方案和灾前准备
灾难医学救援实施的效果在某种程度上取决于当地政府、救灾组织以及居民平时防灾、减 灾、救灾和防病意识。但是政府是否在灾难发生前做好了各种必要的准备并具有应对灾难的应 急能力。
(三）制定周密救灾计划，合理使用救灾医疗资源
灾难发生后，各级政府公务人员尤其是卫生行政人员应立即现身于抗灾第一线，沉着应战， 有力指挥救灾防病工作，尽快将当地和就近地区卫生力量集中起来，充分利用在灾难中尚存的卫 生力量，包括医务人员、卫生装备和物质，立即组织灾民自救和互救。在使用卫生资源方面，为应 付突发事变的需要，应保持机动卫生力量投人到可能新出现的公共卫生救援中去。
(四）协调各方救灾力量
灾难发生前，各级政府应充分了解应急管理机构及其国际救援体系及其运行机制，建立抗灾 协作机制。在灾难发生后，当地政府应采用一切可能的方式向上级、周边部队、地方政府、国内外 救援组织和社会团体报告灾情并提出协作要求。并在外援到达之后进行协调各方救灾力量实施 有效救援。
(五）预防灾后传染病和其他与灾难相关集中暴发疾病的控制
大灾之后常有大疫，应该有效做好灾民心理卫生、食品和饮用水卫生、环境卫生方面的监测 和疾病报告工作，加强免疫预防灾后可能发生的传染病，解决营养问题，尤其是老人、儿童和孕期 妇女的营养和卫生问题，切实加强灾后疾病预防控制工作。
三、灾难发生早期基层单位组织指挥的实施
在卫生力量达到灾难现场时，医疗救援的组织和指挥工作一般由政府卫生行政人员担任， 主要协调各方救援力量并实施有效救援。在灾难早期外援没有达到之前，医学救援的实施应 该由基层单位组织实施。尤其是在灾难发生后数小时内，伤病员抢救的组织指挥工作只能由 当地领导尤其是接近灾区的乡村干部、街道居委会领导、公安派出所领导、学校校长和老师、厂 矿企业领导和群众中有领导才能的人负责组织协调。基层救援主要目的是实施自救和互救， 为外援救灾争取时间。应急救援的顺序是先救命、后治伤，重点对人口密集地区如车站、码头、 医院、学校、公共娱乐场所、会场、白天的商场、夜晚的居民区和集体宿舍实施救援。积极组织 和领导基层进行有效救灾对降低灾难伤亡率和疾病病死率具有重大意义。 基层现场救灾指挥 的要点如下几点。
(一)立即报告灾情
应用最快的通讯设备立即向上级有关部门通报灾情，包括灾难发生时间、地点、灾难类型、受 灾范围以及估算受灾人数。由于灾难本身对通讯设备造成一定程度的破坏，现代通讯手段不能 将灾难信息传递出去时，应考虑使用原始通讯方法尽快将灾情上达。2008年5月12日汶川特大 地震中，映秀镇与外界联系基本中断，道路被摧毁，在灾难中幸存的警察翻山越岭将灾情信息上 报，为军队救援提供第一手资料，有力协助了军队抗震救灾工作。
(二）立即组织救援队伍进行抢救
地方政府和医务人员在外援达到之前不能等待，应立即召集幸存人员尽快组织现场抢救 工作，充分发挥医务人员和受过急救训练人员的核心作用。处于灾难早期“混乱”状态下，只要 有人站出来加以号召和组织就可以变成巨大的救援力量。在外援到达之前首先要选择安全的 场地把伤员集中起来，组织当地医务人员进行紧急治疗，特别是注重对伤病员生命体征的维 护，有效地解决伤病员防寒、防暑和饮水问题。同时进行心理辅导，避免集体恐慌情绪和悲伤 情绪蔓延。基层医院应组织幸存的医务人员和能用的医疗物资和设备立即开展对伤病员的救 治工作。
(三）协助外援对灾情评估、搜救和救治工作
外援到达时应派出联络人员引导外援进人灾区最佳路径，夜间为外援车辆迅速到达指定地 点提供照明，向救灾人员介绍当地主要人口和建筑分布情况，提供分布图，必要时带领前往灾难 严重地点。同时安排文化水平较好的当地人协助救灾队伍展开伤情评估和搜救工作。协助伤员 转运工作，确定转送伤员进出道路和上车场所，指挥车辆进出灾区以防交通事故发生。
(四）维护灾区治安
违法犯罪分子往往利用灾难混乱期实施犯罪，包括抢劫、盗窃和人身伤害等。灾民对生活物 质紧缺的恐惧可能导致对商场和金融场所实施哄抢等。地方政府和公安机关在抢险救灾的同 时，应注重对违法犯罪行为的防范。
四、卫生救援机动力量的组织指挥
机动卫生救援力量是指一种具有快速反应、野外生活、早期诊断和治疗能力的医疗救援组 织，其组织形式有医疗队、防疫队和手术队等。当发生灾难需要救援时，能够在极短时间内做好 准备开赴指定地点，迅速展开医学救援。我国军队和世界上很多发达国家的军队均有完备的卫 勤机动力量以应对各种灾难。我国各省市需要根据地方发生灾难种类和频率，指定几所医院建 立机动力量。在平时，这些机动力量寓于各科室之中保持，平时训练，在应急条件下立即出动。 机动救援力量的组织重点应考虑以下两个方面。
(一)到达灾区前的准备
立即集中人员，传达任务，明确编组和各组任务，检查装备和补充药品，并按规定分发到各 组，落实到人，定车辆，定位置。检查集体和个人生活用品，包括炊具、生熟食品、衣物被褥、照明 设备、帐篷、防寒(防暑)用品、防雨用品、防虫用品、净水和消毒用品。搭乘快速交通工具，迅速开 进灾区指定地点，中途若遇交通阻塞，则携带必要药品器材徒步前往。
(二）到达灾区后的工作
到达灾区首先向指挥部报到，详细了解灾情，接受任务。如果指挥部尚没有建立，应先向灾 民了解灾情，勘察灾区道路和建筑物分布，了解伤病员分布，确定抢救区域，并就地施救。施救展 开地点的选择应尽量靠近伤病员多的地方，有较大展开面积，靠近主要交通路口，靠近水源，避开 可能出现的灾害威胁。同时应该主动向地方政府、友邻救援队、救灾部队和当地救援组织联系， 协商救治区域，明确分工。
(三）救治过程中的组织指挥要点
(1)做好伤病员检伤分类 检伤分类主要由有经验的临床医生组成分类组，详细情况参见相关章节。
(2 )组织伤病员转送和后送 详细情况参见相关章节。
(3 )掌握工作重点，实时调整救治方案 在灾难早期，多数伤病员虽然经过自救互救，但是 仍然需要治疗，工作重点应放在现场抢救上。当伤病员陆续送达医疗站后，早期治疗将变成工作 重点。随着救治高峰的回落，医疗站伤病员陆续转出后，巡回医疗和灾区防疫任务逐渐凸现出 来。 组织指挥系统应根据救灾过程中任务变化规律实时调整卫生力量。